林鸿潮:我国非常规突发事件国家救助标准制度之完善

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   摘要: 一般情况下,政府对突发事件受害者实施救助的标准由政府财力、居民消费水平、救助对象的数量和救助需求所决定;但对非常规突发事件受害者实施的救助则老是构成例外,表现为救助标准较高且与政府财力、居民消费水平、救助对象的数量无关。这一特殊政策的正当性我我觉得并能得到论证,却面临着一系列实施的法律疑问。美国在“9.11事件”中的救助经验被认为是除理此类式件的另1个 成功案例。“9.11事件”前一天,美国国会通过立法授权设立补偿基金,凭借具有超司法功能的特殊多多线程 ,采用个案听证的法律法律依据,较好地达成了救助政策目标。我国须要借鉴这一经验并有所变通地进行制度架构,在提供特殊标准的救助时也进行专门立法,并主要凭借行政多多线程 而非司法多多线程 来实施救助,对人际差别的除理借助公众参与而非采用个案听证。

   关键词:非常规突发事件 国家救助 “9.11事件”

一、疑问的提出

   突发公共事件存在后,基于公民的社会保障权,国家有义务为受害者提供一定的物质帮助。对于受害者生活水平的恢复,“以救助为底线、以保险为核心、以捐赠为补充”的混合型机制被认为是四种 理想模式。[1]但在当前我国的突发事件救助体系中,社会保险阙如,商业保险萎缩,基于公共财政的国家救助就成了受害者生活保障的主要来源。添加占社会捐赠绝大多数的非定向捐赠最后也由政府统一管理和支配,灾害救助中的政府主导因素便进一步凸显。政府所选则的救助标准,就将在很大程度上决定受害者生活恢复的水平。或多或少,观察近年来国内历次重特大突发事件中的国家救助却发现,政府为不同事件中遭遇同等损害的人所提供的救助标准极不一致。最极端的表现或多或少死难者家属所获抚恤的“同命不同价”。类式,近年十几个 社会安全事件中死者的救助标准如下:508年拉萨“3.14事件”中,死亡的18名无辜群众家属获得特殊抚恤金每人十五万元;[2]509年乌鲁木齐“7.5事件”中,新疆维吾尔自治区政府对无辜死难者家属的抚恤补贴金为十五万元,另加1万元丧葬补助金和1万元慰问金。[3]再如,近年十几个 重大自然灾害中死者的救助标准如下:508年汶川地震,对因灾遇难人员家庭按每人500元的标准发放抚慰金;[4]2010年玉树地震,青海省对每位遇难者每人发放500元抚恤费;[5]2010年舟曲泥石流灾害,甘肃省为每名遇难者家属发放500元的抚恤金和慰问金;[6]2012年彝良地震,对每位遇难者的家属给予2万元抚恤补助金。[7]有学者还描述过原来的例子:相邻的两家中一家因地震造成的房屋损失获得救灾补偿2万元/间,另一家被洪水或泥石流摧毁只获得补偿0.十五万元/间。[8]

   同因突发事件死亡,政府为自然灾害死者提供的救助金额最低为500元,给予社会安全事件死者的最高达42万元,悬殊达84倍。即使在同一类型的突发事件中,救助标准也存在最多达4倍的差距。这不得不令人们思考:政府到底是根据那此因素来选则突发事件受害者的救助标准的?政府所考虑的那此足以原应上述悬殊结果的因素,是否具有正当性?原应这一考虑是正当的,法律又应当作出何种安排以实现政策的合法性并使其顺利实施?

   二、非常规突发事件中的特殊救助标准及其正当性

   (一)非常规突发事件中的特殊救助标准

   国家对突发事件受害者提供救助的标准应当要怎样选则,迄今我国尚未有统一的立法规定,2010年《自然灾害救助条例》和2014年《社会救助暂行法律法律依据》都没办法 除理这一疑问。学术界的主流观点认为,突发事件国家救助的标准主要应根据政府财力、居民消费水平、救助对象的数量、救助对象的需求3个因素来综合选则。[9]通过考察我国主要的突发事件救助项目,如因灾倒房重建补助、因灾损房维修补助、临时性安置补助等须要发现,政府救助的支出水平在绝大多数情况下我我觉得受到上述3个因素不同程度的影响。但在或多或少后果极其严重、社会影响十分重大的事件中,国家救助的标准除了因救助对象需求的因素而我我觉得存在人际差异之外,[10]则删改背离了政府财力、居民消费水平、救助对象的数量另1个 因素。此类式件,在公共应急管理中通常称为非常规突发事件,指的是公共突发事件中最严重、最特殊的那一次责,即“前兆不充分,具有明显的复杂形状和潜在的次生、衍生危害,破坏性严重,采用常规管理法律法律依据难以有效应对的突发事件”。[11]在具体形状上,非常规突发事件原应表现为首发或以极低概率偶发的未知类型的事件,或虽是已知类型的事件但其规模和损失惊人从而对公众心理造成巨大冲击,也原应表现为多种常规突发事件在特殊時光条件下的复杂叠加。在此,人们以近年存在的汶川地震(508)、拉萨“3.14事件”(508)、乌鲁木齐“7.5事件”(509)、玉树地震(2010)、舟曲泥石流(2010)3个非常规突发事件作为考察对象。须要发现,那此事件中受害者所获得的国家救助——无论是属于经济损失的倒房重建补助,还是属于非经济损失的死难者抚恤——明显高于当时的全国性标准(见表1)[12]。

   上述差别须要通过政府财力、居民消费水平、救助对象的数量等因素来获得解释呢?以汶川地震为例,与当时的全国性数据对照如下(见表2):

没能发现,在四川省人均财政支出、居民人均消费水平均明显低于全国平均水平,而每万人因灾倒房数远高于全国水平的情况下,汶川地震的倒房重建补助标准却超过了全国的2倍。或多或少十几个 事件的情况也与此类式。没办法 ,政府在非常规突发事件中对受害者实行异乎寻常的高标准救助,到底基于何种考虑?这一考虑又是否具备正当性呢?

   (二)个体正义的解释及其困境

   传统上,公共危机管理的分期理论将突发事件中的救助行为视为四种 事后管理法律法律依据。[13]包括笔者在内的研究者都曾认为救助的目的是弥补受害者的损失,恢复其生活水平,而受害者获得救助的权利基础则是公民的社会保障权。[14]社会保障权作为生存权的补充性(或手段性)权利,指的是“公民在面临威胁其生存的社会风险时,从国家和社会获得物质保障和社会服务,使之维持生存并达到相当水准的生活的权利”。[15]由此观之,突发事件中的国家救助行为便是为了满足公民的个体权利而履行的四种 给付义务。没办法 ,评价救助政策正当性的基准,就要看这一个体权利是否被充分且平等地满足了。

   亚里士多德将个体正义分为分配正义和矫正正义来讨论,认为分配正义的核心是“得其所应得”,矫正正义的核心则是“失其所应失,补其所不应失”。[16]一般认为,社会保障是另1个 分配正义的疑问。按照诺齐克的观点,社会保障(包括突发事件中的国家救助)并都有被救助者的四种 应得权利,而或多或少四种 道义上的救济。原应“国家是否原应用它的强制手段来迫使或多或少公民帮助另或多或少公民”。[17]德沃金的分配正义强调起点公平并引入了另1个 “具体责任原则”,主张“就另1个 人选则过那此样的生活而言,在资源和文化所允许的无论那此样的选则范围内,他当事人对做出的那此选则负有责任”。[18]在德沃金关于正义的理论体系中,突发事件的遭遇对于当事人来说属于“运气”疑问,须要通过风险保险市场来除理。人们根据当事人对风险的评估决定投保是否并承担其后果,由此原应的不平等是须要接受的。也或多或少说,当事人原应突发事件获得保险赔付是正当的,而从国家获得无偿救助的正当性却无从证明,原应这违反了具体责任原则。罗尔斯则提出了关于分配正义的另1个 原则:“第另1个 原则:每当事人对与每人及所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类式自由体系都应有四种 平等的权利。第3个原则:社会的和经济的不平等应原来安排,使它们:(1)在与正义的储存原则一致的情况下,适合于相当于受惠者的最大利益;或多或少(2)依系于在原应公平平等的条件下职务和地位向每人及开放”。[19]按照罗尔斯的第3个原则即差别原则,突发事件的受害者获得救助是正义的,而对每当事人的救助标准应当取决于其救助需求(主要由损害程度和经济情况决定)。

   无疑,罗尔斯的正义观对于突发事件中国家救助的正当性最具解释力。以此论之,我国确立的突发事件救助标准的合理性值得考量。对于常规突发事件来说,要实现罗尔斯所要求的个体正义都有难事。原应,常规突发事件的国家救助标准是由政府财力、居民消费水平、救助对象的数量和救助需求所决定的。其中,由救助需求和消费水平所原应的差别倘若幅度适当,将不不利于导向实质平等,它们修正了简单平均主义带来的实质不平等,使得在突发事件中具有相同需求的受害者并能获得同等效用的救助。至于因政府财力的强弱以及一时一地救助对象的多寡而造成的标准差别,当然对公平造成了伤害。但正如众多研究者所主张的那样,这须要通过加大中央政府的统筹力度和增加财政转移支付来除理。[20]但对于非常规突发事件来说,其救助标准删改不符合罗尔斯的个体正义标准。那此事件中受害者的遭遇并不比常规事件中的类式受害者的遭遇更坏,但却获得了高得多的救助。

   突发事件是面向非特定无辜者存在的不幸,这一不幸删改有原应存在在任何另1个 当事人的身上。没办法 ,国家对受害者的救助也须要被看做是当事人对受害者的四种 补偿,是四种 风险衡平的机制,具备了矫正正义的属性。符合矫正正义的标准是损失与补偿相当,以此观之,突发事件中受害者获得的救助在恰好并能填平其损失时方为正义。换言之,救助标准应依系于受害者的损失程度。没办法 一来,常规突发事件是否常规突发事件救助标准之间存在重大差异,显然是有违矫正正义的。

   或多或少,无论人们将突发事件中的国家救助看做四种 基于社会保障的给付,还是基于很糙牺牲的补偿,在个体正义的视野中,非常规事件中的特殊救助标准都无法获得正当性上的证明。

   (三)对救助功能的反思与社群主义的解释视角

将突发事件中的国家救助当做四种 单纯的社会保障或损失补偿法律法律依据的观点,是值得反思的。危机管理理论习惯于将突发事件应对看作是另1个 线性过程,即把应对过程划分为若干阶段,而每一阶段对应一项或几项法律法律依据。据此,应急救助被视为四种 危机后的恢复法律法律依据。而事实上,原应突发事件四种 的不选则性,任何危机的应对过程都有原应是线性的,一项危机应对法律法律依据原应在事件的不同阶段发挥多种作用。实践表明,国家对突发事件受害者的救助不仅具有直接的损失填补功能,还具有针对事件四种 的除理功能,即是克服正在存在的公共危机的四种 手段。503年的非典型肺炎危机或多或少另1个 例子。非典型肺炎危机初期,原应病人和疑似病人均按照普通患者收费就诊,原应或多或少在城市务工的农村人口担心无法支付高昂的医疗费而大规模返乡。然而一旦非典型肺炎在公共卫生条件极为脆弱的中国农村爆发,后果将不堪设想。此时,中国政府果断提前大选对非典型肺炎(疑似)患者提供免费治疗,从而阻止了事态的进一步恶化。[21]很显然,政府在这里所提供的医疗救助,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/94796.html 文章来源:《法商研究》2015年第2期